Не вините Конституцию

У нашего Основного закона много недостатков. Но нынешний режим возник не из-за того, что четверть века назад был принят этот документ.


Властная вертикаль в современной России строится по понятиям, а не по закону. © Фото Александры Полукеевой, ИА «Росбалт»

Причин ликовать по случаю юбилея нет. И есть соблазн сказать, что Конституция, которая не мешает происходить тому, что мы видим вокруг себя, была изначально вредной или, как минимум, безнадежно ущербной.

Это неверно. Конституция-1993 — первый в российской истории Основной закон, инициаторы которого всерьез собирались жить и работать в его рамках. И добрый десяток лет его вполне можно было назвать действующим.

Как вы думаете, имело ли это значение для страны, в которой первый Основной закон («Высочайший манифест об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905-го) кое-как исполнялся меньше двух лет — до столыпинского третьеиюньского переворота (1907 г.), а четыре советские конституции (1918-го, 1924-го, 1936-го и 1977-го) с действительностью вообще не соприкасались и ценились властями только как пиар-документы?

«Закон, по которому радость приходит, Закон, по которому степь плодородит, Закон, по которому солнце встает, Закон, по которому сердце поет…» — да, искусство изготовления таких стихов утрачено, и по поводу ельцинской Конституции они не сочинялись. Утвержденная через два месяца после малой гражданской войны, она законодательно оформила ее результаты.

Но, во-первых, тогдашние победители не стремились сделать свое господство абсолютным. А во-вторых, наряду с решением личных и корпоративно-клановых задач, они хотели построить общество современного типа. Конституция отразила эту двойственность.

Статьи о личных правах и свободах в ней изложены самым внятным образом, и вовсе не конституционных сочинителей надо спрашивать, почему у нас, к примеру, столько учреждений, осуществляющих цензорские функции. «Цензура запрещается» (ст. 29). И таких — не знаю, как назвать, спящих, что ли, конституционных статей — сегодня десятки.

Хотя в руках высшей власти контроль над всеми госорганами, которые нужны для конституционных правок, исходный текст за четверть века был изменен только в немногих пунктах, из которых всего один серьезный — увеличение президентского срока с четырех лет до шести (2008 г.) На прочие установки Конституции-1993, которые явно не вписываются в сегодняшние реалии, просто махнули рукой. Ну, или пока махнули.

Право сограждан «собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование» (ст. 31) вовсе не отменено. Просто без дозволения начальства лучше им не пользоваться. Как и прочими свободами. Поэтому, с одной стороны, текст Конституции присутствует на президентском сайте, а с другой, каждый, кто самочинно распространяет этот же текст на улицах или, тем более, публично зачитывает самые захватывающие места, рискует загреметь как экстремист.

Это, однако, не отменяет важного вопроса. А именно: являются ли те статьи ельцинской Конституции, которые посвящены устройству властной машины, фундаментом нынешней системы?

Просто ответить «да» или «нет» тут не получится.

В октябре 1993-го президентская власть одержала победу в тяжелой борьбе, и одной из задач, поставленных ею перед Основным законом, было сделать так, чтобы эта борьба не началась снова. Но узаконить свою роль как единственной в стране силы власть не пыталась.

Прописанный в Конституции расклад полномочий в треугольнике президент — правительство — парламент явно в пользу главы государства. За ним — право назначать премьера (ст. 83) и право распускать Госдуму (ст. 84). Но в Основном законе все же нет формальных препятствий для возникновения правительства парламентского большинства. Если это большинство знает, чего хочет, и пользуется настоящей общественной поддержкой, то президент, отклонив выдвинутую нижней палатой кандидатуру председателя правительства и распуская Думу, пойдет на большой риск. Ведь внеочередные парламентские выборы могут обернуться для него вотумом недоверия.

И это не умозрительная ситуация. В 1998-м примерно таким порядком правительство возглавил Евгений Примаков. Правда, несколько месяцев спустя Госдума, не довольствуясь достигнутым балансом, попробовала с помощью импичмента свергнуть Ельцина, и дальнейшие события пошли совсем по другому руслу. Но Конституция тут ни при чем.

Зато подлинной ее слабостью являются статьи, посвященные федеративным отношениям. В одних пунктах субъекты Федерации изображаются почти как автономные государства, в других — как территории, всецело управляемые сверху. Споры о разграничении полномочий, которые кипели в начале 90-х, были просто прерваны, а точнее, загнаны в подполье, и в Конституции появился длинный перечень предметов «совместного ведения» РФ и субъектов РФ (ст. 72).

Понять, что такое «совместное ведение», невозможно, и чтобы не было искушения толковать его в пользу регионов, Конституция указывает, что федеральные законы, принятые в этой сфере, имеют приоритет перед местными (ст. 76). И еще более важный пункт: в сфере совместного ведения «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти» (ст. 77).

Помимо перечеркивания самого принципа федерализма, это единственное в Конституции внятное упоминание о властной вертикали. Менее четко о ней же («единстве системы государственной власти») сказано еще в ст. 5.

Налицо, однако, не только сходство, но и принципиальное различие с установками нынешнего режима, для которого властная вертикаль — это монолит, вбирающий в себя поголовно все начальственное сословие, независимо от специализации и должности, от премьера до сельского старосты и от федерального депутата до рядового судьи.

По Конституции же, «единая система власти» — это только федеральные и отчасти региональные исполнительные учреждения. Представительные и судебные структуры всех уровней независимы (ст. 10). А местное самоуправление вообще «не входит в систему органов государственной власти» (ст. 12), и ограничение его прав или вмешательство в его компетенцию прямо запрещено (ст. 133).

Что же до президентской администрации — сегодня де-факто высшего органа, направляющего действия всех властных учреждений, — то в Основном законе о ее полномочиях нет ни слова, а право ее формировать записано одним из последних пунктов в длинном перечне президентских полномочий (ст. 83).

При отчетливом своем авторитарном уклоне, Основной закон не мешал бы разделению властей и укреплению прав, если бы страна захотела двинуться в эту сторону. Вовсе не он вдохновил нашу систему стать такой, какая она есть. Двадцать пять лет назад этот документ был зеркалом тогдашнего государственного строительства, его удач и провалов, путаницы и находок. А сегодня — это памятник нашим девяностым, с их несбывшимися надеждами и упущенными возможностями.

Сергей Шелин


Ранее на тему Путин о Конституции: Это живой развивающийся организм