Кремлевские пряники

Федеральное правительство делает вид, будто Москве надоело «кормить» регионы, призывая местные власти к большей финансовой самостоятельности. Однако при этом Кремль продолжает выделять все больше средств на поддержку даже тех регионов, которые в ней не нуждаются. Похоже, центр теряет контроль над региональными бюджетами, и меры по повышению их прозрачности не приносят пользы.

Одной из таких мер могла бы стать бюджетная децентрализация – перераспределение части доходов региональных бюджетов в пользу муниципалитетов. Недавно об этом напомнил Дмитрий Медведев. "Один из основных источников — это введение патентной системы налогообложения. Насколько она будет работать эффективно, зависит от скоординированности наших действий и работы на местах, учитывая, что 100% отчислений будет идти в бюджеты муниципалитетов и городских округов", — отметил премьер на заседании правительства.

По оценкам Минфина, патентная система налогообложения в 2013 году позволит получить всего около 1 млрд рублей дополнительного дохода на местах. Еще чуть более 5 млрд рублей муниципалитеты «заработают» за счет единого сельскохозяйственного налога, административных штрафов за нарушения в сфере благоустройства, а также благодаря отмене льгот по налогу на земли силовых ведомств. В 2014 году местные бюджеты пополнятся еще и выплатами от перераспределения платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также за использование земель, собственность на которые не разграничена. Наконец, через два года муниципалитеты получат право самостоятельно распоряжаться не менее 10% акцизов на нефтепродукты. В целом, как подсчитали Минфине, эти меры принесут местным бюджетам более 60 млрд рублей.

Впрочем, по словам министра финансов Антона Силуанова, основным источником пополнения муниципальных бюджетов будут оставаться бюджеты регионов, в которые по-прежнему будут направляться средства из федерального центра.

Так что Москва продолжает «кормить» субъекты РФ. В 2012 году она «раскошелилась» на 397 млрд рублей, а в 2013-2015 годах будет выделять по 418,8 млрд рублей ежегодно. При этом в 2013 году субъекты РФ получат еще 75 млрд рублей бюджетных кредитов. Наконец, центр финансирует крупные инвестиционные проекты во всех федеральных округах. Получается, что Россия разделена на регионы-доноры и регионы-реципиенты, которые «паразитируют» на богатых и благополучных соседях.

Кто - кого?

Реципиентами принято считать тех, кто получает от Минфина дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Таких регионов в России большинство. Исключение составляют Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская, Московская, Кемеровская и Сахалинская, Липецкая, Самарская, Свердловская, Тюменская области, Татарстан, Пермский и Красноярский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Наиболее «затратными» по традиции являются Чечня, Республика Саха, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Ставропольский край, Камчатка и Магаданская область.

При этом некоторые субъекты РФ, формально оказавшиеся числе доноров, на самом деле не могут обеспечивать себя сами. Например, доходная часть бюджета Татарстана в прошлом году пополнялась федеральными трансфертами на 31%, в Тюменской и Липецкой областях этот показатель достигал 20%.

Эксперты Независимого института социальной политики (НИСП) поясняют, что в этих регионах отсутствие дотаций на выравнивание компенсируется масштабным перечислением других видов финансовой помощи - например, субсидиями на реализацию федеральных целевых программ (ФЦП). Если в среднем по регионам РФ доля таких субсидий составляет 2%, то в Калининградской области она достигает 24%, в Ингушетии и Чечне – 16-18%, в Приморском крае и Мордовии – 13-14%, в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Татарстане – 11-12% доходов бюджета.

Между тем, такие регионы, как Тюменская область, ХМАО, ЯНАО, Пермский край и Сахалин, вполне успешно обеспечивают себя сами – в первую очередь благодаря налогу на прибыль нефтегазовых компаний.

Но даже те немногие субъекты Федерации, которые формально не относятся к числу «реципиентов», все равно получают огромные средства из федерального бюджета на реализацию «мегапроектов», а также на другие, менее понятные цели. Например, статья бюджета «прочие безвозмездные поступления» в прошлом году предусматривала выделение 15 млрд рублей в бюджет ЯНАО, 2 млрд рублей получила Сахалинская область, чуть меньше - ХМАО.

По сути, в России не существует связи между тем, сколько зарабатывает регион и сколько он получает из федерального центра. А значит, и деление на «доноров» и «реципиентов» некорректно.

«Динамика федеральных трансфертов далеко не всегда коррелирует с динамикой роста собственных доходов консолидированного бюджета региона. Причина в том, что более 3/4 трансфертов распределяется в "ручном режиме" и по непрозрачным критериям, решения принимаются разными федеральными ведомствами, поэтому единой и скоординированной политики поддержки регионов не существует», - говорится в докладе НИСП.

Региональная ловушка

Москва однажды уже ставила эксперимент по сокращению финансирования региональных бюджетов - однако попала в финансовую ловушку. Так, в 2009 году из-за кризиса трансферты в регионы были экстренно увеличены на 34%. В следующем году власти попытались сократить финансирование на 20%, но получилось только на 7%. А уже в 2011 году о секвестировании не могло быть и речи - ведь прежний глава правительства собирался участвовать президентских выборах. Так что федеральные трансферты снова выросли на 17%, в 3 раза обогнав инфляцию.

Растут и другие трансферты из федерального в региональные бюджеты. При этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности постоянно снижается, и в 2011 году она составила только 23% от общего объема трансфертов (для сравнения, в 2010 году - 27%, в середине 2000-х – 50%). Это означает, что более трети трансфертов в регионы выделяются «непрозрачным» путем.

Интересно, что в прошлом году в число субъектов РФ, получивших наибольшее финансирование из бюджета, попала Москва. Причем столице достались не дотации, а именно целевая безвозмездная государственная помощь в размере 76 млрд рублей. По одной из версий, деньги были выделены для борьбы с московскими пробками. Сумму, предоставленную столице, по объему можно сравнить с бюджетом Вологодской или Саратовской области. Между тем, бюджет Москвы никогда не страдал от дефицита, а его доходы каждый год достигают 1,5 трлн рублей.

Получается, «дотационность» региона не говорит о его неблагополучии, и наоборот. В правительстве этого не скрывают. Как заявил недавно заместитель министра финансов РФ Алексей Лавров, сам по себе факт дотационности или недотационности практически ни о чем не говорит, потому что в РФ очень большое число регионов (около 20-30), которые получают дотацию на сбалансированность в пределах 10-15% от общего объема доходов. "На самом деле сделать регионов-доноров больше очень просто. Достаточно скорректировать критерий выравнивания", - добавил Лавров. Однако при этом он заверил, что правительство такую цель себе не ставит.

Большая охота

Власти субъектов РФ стремятся к тому, чтобы получать как можно больше от федерального центра. А значит, хотят казаться беднее, чем есть на самом деле. К тому же, главная охота на региональном уровне ведется не за дотации, а за непрозрачные трансферты из федерального бюджета. Разумеется, немалая часть этих денег утекает в карманы местных чиновников. Однако эта проблема решаема, уверены эксперты.

«Повысить прозрачность бюджетных трансфертов и уйти от коррупционной составляющей можно, если ввести прямую ответственность губернаторов за федеральные деньги», - считает депутат Госдумы РФ от фракции КПРФ Вадим Потомский.

По его мнению, надо создавать финансовые инспекции, которые могли бы проверять, куда уходят федеральные деньги. «Контрольно-счетная палата – это один из мощнейших контрольных органов в Российской Федерации, но она не в состоянии одновременно проверить все регионы. Если задаться целью создать такие инспекции, не подменяющие работу Контрольно-счетной палаты, а представляющие собой мобильную группу, которая могла бы выборочно проверять трансферты в регионах – это принесло бы очень положительный эффект», - уверен Потомский.

Парламентарий подчеркнул, что все муниципальные образования должны представить федеральному центру свои планы перспективного развития. Иначе им не удастся изменить инвестиционный климат. «Сегодня инвестор, придя в муниципалитет, не понимает – будет ли земельный участок, который он берет в аренду, включен в инвестиционную политику, или нет», - привел пример депутат. Региональные власти, по его мнению, должны нести ответственность за развитие субъектов РФ. Именно неумелое управление мешает некоторым областям выйти из числа дотационных.

Федеральному центру сложно объективно разобраться, как делить между регионами бюджетные средства, потому что представление об обстановке на местах складывается из отчетов самих регионов. «Такую ситуацию нельзя назвать эффективной, поскольку главы регионов должны быть заинтересованы в улучшении экономической ситуации, а не в ухудшении с целью получения субсидий», - считает руководитель отдела бизнес-оценки компании «ФинЭкспертиза» Александр Дорофеев.

Как полагает эксперт, деятельность региональных властей нужно оценивать по тому, насколько улучшаются экономические показатели возглавляемых ими субъектов РФ. «Максимально эффективной будет система управления, при которой сохраняется вертикаль власти, управляемость и подконтрольность регионов, а все функции, которые не могут как следует выполняться централизованно, будут передаваться на места», - считает Дорофеев.

По данным Министерства регионального развития, самыми эффективными регионами в прошлом году стали Санкт-Петербург, Костромская и Астраханская области, а также Татарстан, Чувашия, Пермский край и Москва. Хуже других бюджетные средства расходуют Калмыкия, Тува, Дагестан, Саха и Тверская область.

В середине этого года Минрегион разработал новые критерии оценки. В обновленном проекте министерства прописаны 11 показателей, которые демонстрируют состояние отдельных субъектов в сфере демографии, строительства, экономики и образования. Регионам-отличникам правительство пообещало дополнительные субсидии. Карательные меры для неэффективных регионов проектом не предусмотрены. Так что в отношениях с региональными чиновниками Москва пока выбирает метод пряника, а не кнута.

Мария Коваценко