Сергей Попов: "Наиболее эффективной для России была бы структура наподобие имперской"

23 октября заместитель главы президентской администрации Дмитрий Козак доложит Госсовету РФ результаты работы возглавляемой им комиссии по разграничению полномочий между различными уровнями власти. Общественное мнение неоднозначно оценивает как саму идею реформирования, так и те предложения комиссии, которые уже были озвучены. Что в этих предложениях окончательно оформившееся мнение, а что дискуссионные вопросы, намеренно выносившиеся всё это время на публичное обсуждение, — мы скоро узнаем. А пока есть возможность выслушать самые разные точки зрения для того, чтобы принять взвешенное решение.

В интервью ИА "Росбалт" своим видением проблемы поделился президент Международной методологической ассоциации, профессор Государственного университета "Высшая школа экономики", директор по науке Агентства управленческих технологий Сергей Попов.

Он исследует проблему государственного устройства с точки зрения технологии управления и приходит к логичному, на его взгляд, выводу. Но, обо всём по порядку...

— Сергей Валентинович, существует ли в России местное самоуправление?

— В России есть федеральные и региональные органы государственной власти, а также местное самоуправление. Так записано в Конституции. С этой точки зрения, оно, вроде бы, есть. Если же рассматривать вопрос по существу, по смыслу понятия "местное самоуправление", то его у нас даже в дальнем приближении не существует.
После 1991 года советские властные структуры просто переименовали. Местное самоуправление при этом выделили в самостоятельный элемент, не входящий в систему государственной власти. Муниципальные органы, на первый взгляд, оказались свободными в принятии решений, ведь формально над ними не существовало руководящих структур. Но произошло другое: они оказались бесхозными, никому не нужными. Признаться, я вообще не понимаю, зачем у нас на данном историческом этапе заговорили о местном самоуправлении.

Ведь что такое местное самоуправление? Это когда жители самоорганизовываются в некие общности для того, чтобы сообща решать ряд бытовых, хозяйственных и прочих подобных вопросов. Успешно действующая западная модель. При этом необходимо понимать, что люди способны объединяться для совместных хозяйственных действий при условии, что они сами являются хозяевами — владельцами участков, домов...
В России в большинстве своем люди представляют из себя не частных собственников, а население, которое привезено и расселено по квартирам. Основная функция населения — работать на производстве. Всё остальное в их жизни обеспечивает либо предприятие, либо некая властная структура.

Западный тип гражданского общества не мог сформироваться в России в XX веке по объективным (или субъективным, как кому нравится) причинам. Общности людей ведь появляются для решения двух задач: объединяются либо против чего-то или кого-то, либо если появляется общий интерес. Какой интерес у жителя российского городка объединяться в структуру местного самоуправления? Наши города и поселки завязаны на единую систему жизнеобеспечения, которая к тому же практически повсюду привязана к промышленным предприятиям. Люди живут в ячейках, как пчёлы.
Эти ячейки были созданы для населения, которое туда "вставляется", а после смерти или переезда его место должны были занять другие представители такого же населения. В России на данный момент нет источника для возникновения местного самоуправления. А оно должно именно возникнуть, а не быть создано сверху.

Итак, у нас действуют фактически остатки советской системы управления (раньше это называлось горсовет, горисполком, теперь — мэрия, городская дума), в которой работают избранные люди. Они решают свои либо политические, либо хозяйственные проблемы и, как мне кажется, до сих пор толком и не понимают, а в чем, собственно, заключается местное самоуправление, которое они собой как бы олицетворяют.

— Если у нас не работает западная модель, так, может быть, заработает российская — земства, например?

— Стало модным среди критиков не идеи, а формы местного самоуправления, апеллировать к дореволюционному прошлому, всякого рода общинным, земским образованиям. Да, действительно, построены они были принципиально по-иному, чем на Западе. Но такая модель тоже не может существовать на современном этапе, потому что нет общинной собственности. Кроме того, для земства необходимо дворянство, особая группа людей, заинтересованная в поддержке местного сообщества не из собственнических, а из общечеловеческих — образовательных, культурных и прочих — интересов. Такой элиты, как дворяне, сейчас тоже нет.

— Так что же, по-вашему, комиссия Козака занималась пустым делом?

— С моей точки зрения, сейчас идет процесс взятия государством так называемого местного самоуправления под свою опеку. Это огосударствление, другими словами. Процесс идет уже года полтора-два. Централизуются финансовые потоки, всё большее и большее число функций с местного уровня переходит на уровень региональной, а значит, государственной власти и так далее. Государство подбирает растерянное за последние годы.
И, главное, людей это устраивает. Проживающие в ячейках-квартирах, они не привыкли обустраивать место вокруг себя. Максимум, на что хватает сейчас общественной инициативы, это поставить домофон, чтобы в подъезде не гадили…

— Почему же? Некоторые ставят забор вокруг двора, и тогда не гадят уже во дворе...

— Конечно, и такие примеры есть. Появляются состоятельные люди, они концентрируются в определенных местах, они уже какие-никакие хозяева. Но единичные примеры ничего не меняют по существу. Местная власть хиреет, становится добычей предприятий, различных бизнесов или политических организаций. А у них совершенно иные цели и задачи; не обустройство дворов и улиц для них главное, а экономический или политический капитал. Вот государственная власть, видя, что дело движется к краху, и начинает прибирать местные структуры к рукам. Поэтому комиссия Козака занимается серьезным, с государственной точки зрения, делом — создает правовые основы для мягкого перехода к новой системе управления.

Если оценить причинно-следственные связи с точки зрения управленческих технологий, произошло следующее: те механизмы управления, которые применяются на верхнем уровне власти, в силу политических и иных причин не дошли до нижнего уровня, в городах и районах осталась советская система управления. В этом государство видит корень всех бед. В предложениях комиссии Козака говорится о необходимости покрыть сетью муниципальных образований всю Россию. Мол, не должно остаться ни одного места, где нет местного самоуправления. Сомнительный подход.

— А как же международные обязательства России? Европейская хартия местного самоуправления?

— Во-первых, участие в такого рода договорах и хартиях нередко используется как ширма. Я думаю, что это "фальшь-панель", выставленная для того, чтобы наладить отношения с Европой. Возможно, будет устроен ряд "потёмкинских деревень", куда станут возить европейцев, чтобы поглядели на этих бодрых русских мужиков, которые самоуправляются...
Во-вторых, по большому счету, Россия — не Европа. У нас кардинальные отличия, которые не зависят от сознания людей, от их ощущения себя европейцами. Мы живем в северной стране. На систему жизнеобеспечения в большинстве районов тратим на порядки (даже не в разы!) больше, чем европейцы. Жизнь людей во многом зависит от централизованной системы обеспечения, потому что объективно в условиях жесткого климата, больших расстояний и населения, не прикрепленного к собственности, повсеместное создание индивидуальной системы жизнеобеспечения невозможно.

— Выходит, система самоуправления России вообще не нужна?

— Европейские стандарты в определенной степени нам необходимы, чтобы проще было решать политические и экономические вопросы на международном уровне. Если же мы говорим о реальном самоуправлении, всё гораздо сложнее. В Европе не было такого, чтобы территориальному субъекту предписывалось: самоуправляйтесь! Сложилось, что люди могут сами вывозить мусор, следить за территорией — это им и отдали. И образовалось самоуправление, появились мэры и бургомистры. Никто не определял сверху — вы должны отвечать за это, а государство возьмет на себя те проблемы. Просто если на местном уровне не справлялись, появлялось государство, в лице разных структур, и решало вопросы жизнеобеспечения.

Если вы поинтересуетесь ситуацией в Европе, то выясните, что самоуправление во Франции и в Германии коренным образом отличается. А где-то его нет совсем. Это чисто российская привычка: везде одинаково всё устроить. Глупая, надо признать. Люди на Таймыре живут иначе, чем на Дальнем Востоке, совершенно по-иному, чем в Москве. Почему они должны одинаково управляться? Разный уклад жизни определяет и разные структуры. Мне кажется, вообще не стоит такой задачи — распространить на всю Россию местное самоуправление. Я думаю, всё-таки это "фальшь-панель". Мода такая. Пройдет…

— И как же на уровне городов и посёлков будет в дальнейшем всё управляться?

— Когда окончательно оформится федеральная система управления, она будет один в один скопирована на региональный уровень и на уровень муниципалитетов.

— А как вы оцениваете идею назначения глав исполнительной власти на региональном и муниципальном уровнях? В современных условиях руководителей лучше избирать или назначать?

— Как избирать? Почему-то у нас это предполагается только одним способом — всенародного волеизъявления. У нас какая-то очень странная в головах сидит конструкция, будто демократия — это всеобщие выборы. На самом деле — не всегда так. Даже в США, называющих себя самой демократической страной в мире, существует система выборщиков.
Проблема в другом. Принимать решения, выбирать, могут только определенные люди, те, которые отвечают за свои действия. Все избирать не могут, поскольку все ни за что не отвечают. Получается полная дискредитация идеи выборов.

Можно вспомнить начало екатерининской реформы самоуправления в городах. Существовал имущественный ценз, человек, который избирался городским головой, отвечал за последствия, в том числе своим имуществом. Это подразумевает, что он был человеком состоятельным. Никто не хотел быть избранным при таких условиях. Так применялись драконовские меры. Выборщиков назначали, собирали в одном месте и говорили: пока не изберете городского голову, никуда не выйдете из этой комнаты, а не то вам головы поотрубают. Почтенные мужи вынуждены были из своего числа голову назначать. Человек выходил и извинялся перед народом: мол, теперь я буду непопулярные меры применять, налоги у вас отбирать, детей в солдаты отправлять.

Если выбирать и назначать безобразно, разницы, понятно, нет. Ведь вопрос "как?" — ни в первом, ни во втором случае не задается. Будут ли определенные процедуры, будут ли назначать людей стоящих? Какие критерии отбора кандидатов? Если люди достойные, какая разница — выбирать их или назначать?
В определенном смысле, я думаю, что назначение местных глав несколько улучшит нынешнюю ситуацию. Когда будут назначать, возможно, будет всё-таки к кому обратиться по поводу неверного назначения.

Но надо понимать при этом, что идея назначения, как я уже говорил, связана с попыткой государства начать управлять ситуацией в стране на более глубоком уровне. Но коренных причин неэффективности местного самоуправления она не искореняет: не проведена реформа ЖКХ, люди не освобождены от системы сожительства в домах-"муравейниках". И поэтому, когда возникает проблема на нижнем уровне, она реально доходит до верхних эшелонов власти.
Важен и политический момент. На местном уровне административный ресурс в политике стал слабо работать. Местные выборы проваливаются, народ на них не идет. Это, кстати, показатель того, что местного самоуправления в России нет.

— Эта реформа — возвращение к унитарной модели государства?

— Фактически.

— А федеративное-то государство у нас существует?

— Разборка унитарной государственной модели не произошла. Выделены части-регионы, в которых существует бизнес, но всё по-прежнему зависит от Центра, и бизнес вынужден срастаться с государством на уровне его региональных представителей.
Но есть другой вопрос: а необходимо ли нам федеративное государство? Если люди являются хозяевами своей жизни, они могут строить и местное самоуправление, и федеративные структуры. Вопрос в том, кто обеспечивает жизнедеятельность человека и кто может ее обеспечивать? Могут ли это взять в свои руки сами граждане?

Почему в России был культ государства? Это связано с самим типом жизни. Реализовывались большие проекты, которые, собственно, и давали жизнь людям. А не люди жили, а потом вместе придумывали проекты, как при европейской модели.
Об этом, кстати, спорили в свое время Плеханов с Лениным: существует ли азиатский способ производства? Ленин утверждал, что такого нет. И этого тезиса наши экономисты придерживаются один к одному. В этом смысле, все они убежденные ленинцы.

А что такое азиатский способ? Возьмем, например, строительство плотины в Китае. Оно по объективным причинам не может быть осуществлено крестьянами. Но есть тысячи и миллионы мелких хозяйств, которые жить без этой плотины не могут. Тогда государство строит плотину. Причем всех силой сгоняет на работы. А потом крестьяне живут в полной зависимости от данной структуры, которой управляет, естественно, государство в лице чиновничества. Каждый отдельный человек — подданный и служивый такой большой системы. Она их кормит. Если плотина разрушается, они не могут самостоятельно выжить.

Путь к унитарному государству — самый простой. В этом направлении мы движемся, точнее, и не сходили с этой дороги несколько десятков лет. Причина — в унитарности, которая засела в мозгах наших руководителей еще с советских времен. Но жизнь за эти годы стала много сложнее. В принципе, уже нельзя относительно России рассуждать следующим образом — либо так, либо эдак, либо Европа, либо Азия.

— Вы предлагаете третий путь?

— Не надо говорить про третий путь. Потому что и двух первых не существует. Существует многообразие. Так же, как не существует одной универсальной модели самоуправления.
Вот в Российской империи, там, где это необходимо, существовала одна система, в другом месте — другая. Идея империи и состояла в том, чтобы эти разные конструкции соединять и удерживать именно как разные, а не к одному знаменателю их приводить. Вспомните: были ханства, при этом существовали Финляндия, Польша, и всё это называлось Российской империей. Сейчас также имеются разные уклады жизни в разных регионах.

Гораздо более эффективной для России, на мой взгляд, была бы структура наподобие имперской. Она подразумевает построение единой государственной сети, в ячейках которой существуют совершенно разные образования — это могут быть и деревни, и города, и регионы. И все они по-своему устроены. При этом соединяются общими инфраструктурами. Железные дороги, единые информационные сети, образование и т.п. Вот такого рода система государственного устройства для России была бы намного более эффективной.

Беседовал Игорь Шатров, специально для ИА "Росбалт"