Местное самоуправление: к новым приключениям

Запущенная в 2003 году муниципальная реформа провалилась. Россия доказывает имидж непредсказуемой страны, где решения принимаются не для исполнения, а для последующей отмены 'в силу изменившихся обстоятельств'.

Муниципальная реформа в России вновь оказалась в центре всеобщего внимания. Ее весьма относительно плавный ход был нарушен в связи с изменением позиции Кремля на диаметрально противоположную. К этому уже приходится привыкать: Россия подтверждает свой имидж непредсказуемой страны, где решения принимаются не столько для их исполнения, сколько для последующей отмены 'в силу изменившихся обстоятельств'. Фонд развития информационной политики и информационное агентство 'Росбалт' провели новый экспертный опрос, чтобы разобраться, что же происходит с российским местным самоуправлением.

Перенос сроков муниципальной реформы стал одним из многих 'сюрпризов', которыми федеральный центр удивляет регионы на протяжении последних лет. Реформа была задумана еще на первом президентском сроке Владимира Путина, рассчитана на несколько лет и фактически началась. Ведь многие болезненные процедуры подготовительного характера уже пройдены в регионах, прежде всего - нарезка муниципальных границ. Нарезка, по понятным причинам, вызвала ряд локальных конфликтов, но в целом не привела к какой-либо тотальной дестабилизации, 'черному переделу' муниципальных границ и массовому возмущению граждан.

Во многих новых муниципальных образованиях уже прошли первые выборы. Если не обращать внимания на чью-то лень и инертность, то можно смело признать, что проводить реформу регионы вполне готовы. Однако в середине 2005 года выяснилось, что в России внезапно исчезли и региональная политика, и политика в сфере местного самоуправления. Причина банальна - приближение очередного избирательного цикла, когда все принимаемые решения начинают привязываться к политической конъюнктуре, к сохранению власти правящими элитами. И реформа местного самоуправления оказалась заложницей этой конъюнктуры, ее решили отложить до 2009 года, если не до 'греческих календ'.

Закон о местном самоуправлении имеет свои положительные и отрицательные стороны. Его главная ценность состоит в том, что он предлагает стройную схему организации местного самоуправления в России, предназначенную для распространения по всей стране. Иными словами, закон - это 'печка', от которой уже можно танцевать, меняя и корректируя детали. Хотя при этом заметно, что стройная схема, заложенная в законе, не вполне адаптирована к российским реалиям.

Во-первых, количественный рост муниципальных образований (прежде всего за счет поселений, в которых до сих пор отсутствовала муниципальная власть) означает увеличение числа муниципальных служащих. Подготовленных кадров явно недостаточно, что может повлечь за собой паралич в работе органов местной власти и их самокомпрометацию. Это очевидная проблема муниципальных органов. Ведь буквально в каждой точке огромного российского пространства должны быть хоть сколько-то грамотные люди, способные работать в органах местного самоуправления. Кадровая проблема пока не только не решена, но даже толком не поставлена. В этих условиях в органы местного самоуправления хлынут представители малого бизнеса, решающие свои вопросы, криминалитет, который в силу специфики своего бизнеса плотно работает с местной властью, 'городские сумасшедшие' и т.п.

Во-вторых, новыми конфликтами чревато формирование двухуровневого местного самоуправления в сельских районах - на уровне районов и входящих в их состав отдельных поселений. На бумаге получается красивая 'пирамида власти'. На практике в регионах могут возникнуть новые политические конфликты между уровнями муниципальной власти. В особенности - конфликт между главами районов и главами районных центров. Такой конфликт уже давно характерен для отношений между губернаторами и мэрами крупных городов. Здесь получается то же самое на более низком территориальном уровне. И населению трудно будет понять, почему в одном городе сидят два мэра, один из которых занимается районом в целом, а другой - районной столицей. В регионах из положения выходили, создавая объединенные администрации, но теперь это невозможно.

В-третьих, конфликты возникают и в процессе разграничения муниципальной собственности и имущества. Ведь нужно не только отделить муниципальное от государственного, но и провести разграничение между двумя уровнями муниципальной власти.

В-четвертых, в условиях слабой собственной финансовой базы муниципалитетов местное самоуправление в России было и остается профанацией.

Но решающими, похоже, оказались другие обстоятельства, связанные с политической конъюнктурой. После нескольких лет укрепления вертикали власти Кремль решил вернуться к старой доброй практике 'большого компромисса' с губернаторами. Как ни крути, но губернаторы сохранили в своих руках административный ресурс, и Центр не создал другие формы административного воздействия на избирателей, кроме как через местные правящие элиты. Организовывать избирательные кампании 'партии власти' с помощью губернаторских 'партий власти' - дело привычное и, в общем-то, вполне эффективное. Поэтому все возвращается на круги своя. А губернаторам, чтобы повысить их заинтересованность, нужно сделать что-то приятное.

Местное самоуправление традиционно является в России заложником отношений между Центром и губернаторами. Прежде всего, потому, что его нет как самостоятельного субъекта российской политики, как общественно значимого явления. В России нет муниципальной элиты как корпорации, осознающей свои интересы и способной их защищать. Нет серьезных каналов лоббирования муниципальных интересов на федеральном уровне. Нет и системной политики центра, нацеленной на 'выращивание' органов местного самоуправления. Как результат: с местным самоуправлением можно делать все что угодно. И если нужно сделать уступку губернаторам, то эта уступка всегда легко делается за счет местного самоуправления.

Губернаторское лобби, по понятным причинам, не заинтересовано в развитии местного самоуправления, ему нужно сохранять в своих регионах собственные властные вертикали. Увеличение числа муниципальных образований воспринимается губернаторами как опасность потерять эту вертикаль. Тем более что есть крупные и влиятельные регионы, где местное самоуправление, по сути, нужно создавать с нуля, разрушая тем самым прочные основы сложившихся региональных режимов. Это относится ко многим национальным республикам. Не заинтересованы в развитии внутригородского местного самоуправления власти столичных городов - Москвы и Санкт-Петербурга.

Таким образом, губернаторы боятся за целостность властных конструкций, созданных в регионах и замкнутых на глав исполнительной власти. Центр фактически согласился с их позицией, исходя из того, что консолидированная региональная власть обеспечит нужный результат федеральных выборов, а местное самоуправление может и помешать. С этой же целью Центром принимаются решения по передаче губернаторам части полномочий из сферы совместного ведения: политика укрепления властной вертикали пересматривается в пользу политики внутриэлитного компромисса по вертикали. И, возвращаясь к местному самоуправлению, видимо будут приниматься поправки к закону, позволяющие губернаторам назначать глав муниципальных образований по аналогии с тем, как это делает президент в отношении самих губернаторов.

Есть еще одна конъюнктурная причина переноса реформы. Монетизация льгот, безусловно, оказала свое влияние на муниципальную реформу. Выяснилось, что политика Кремля не продумана стратегически, что линия нашей партии сама начинает колебаться после любого сильного воздействия. Принимаемые решения являются реакцией на спонтанные процессы, которые Кремль начинает осознавать как опасность. Стоило нескольким региональным блокам отобрать голоса у 'Единой России', а в Амурской области и вовсе одержать победу, как региональные блоки решили запретить.

Так же и с реформой местного самоуправления. Приняли в 2003 году закон, рассчитали все сроки проведения предусмотренных мероприятий, начали проводить эти мероприятия, и вдруг в конце 2005 года 'решили' испугаться. Кремль перед началом избирательного цикла и после массовых протестов, последовавших за монетизацией льгот, опасается принимать решения, которые могут 'почему-то' вызвать негативный социальный эффект. Хотя с этой точки зрения муниципальная реформа сама по себе не таит серьезных опасностей социального взрыва. Муниципальная реформа опасна некоторым группам чиновников, которые потеряют некоторое количество власти, она больше завязана на внутриэлитные отношения. Но при этом муниципальные образования были и остаются нищими, и ухудшать их финансово-экономическое положение просто некуда. Возможно, просто вырастет их финансовая, а следовательно, и политическая зависимость от государственной власти и предоставляемых ею дотаций.

Объявлять и откладывать реформы местного самоуправления, менять их параметры можно до бесконечности. Россия нуждается не в реформах местного самоуправления, а в развитии местного самоуправления. А местное самоуправление по определению - это структура 'корневой' демократии, которая создается и поддерживается самими гражданами. Наши реформы по обыкновению носят сугубо верхушечный характер. Можно сослаться на то, что общество само, дескать, не 'созрело', вот и думают 'лучшие умы' над тем, 'как обустроить Россию'. Однако создается впечатление, что именно верхушечный характер реформ целиком и полностью устраивает властные элиты, и ничто другое им неинтересно.

Действительно, россияне имеют крайне смутное представление и о федерализме, и о местном самоуправлении, то есть об институтах, определяющих общественно-политическую ситуацию в регионах. Но ведь никто не поставил перед собой задачу по проведению разъяснительной работы, если уж принято решение развивать эти институты. Местное самоуправление не возникнет 'сверху', оно появится только тогда, когда сами граждане осознают его смысл и содержание, начнут им активно пользоваться в своих интересах. А так они видят, что Кремль выдумывает очередных начальников, на этот раз каких-то мелких, дает им какие-то мелкие полномочия, и этим дело ограничивается.

Развитие местного самоуправления - это серьезнейшая стратегическая задача. Не обязательно здесь произносить громкие слова про гражданское общество. Задача не такая сложная - это образовательные программы, направленные на формирование ответственных, понимающих свои интересы, знающих свою власть и свои полномочия местных сообществ (то, что известно из зарубежного опыта, как community), которые и являются подлинным субъектом местного самоуправления.

Для того чтобы на российской почве развивались такие сообщества, не нужно никакого западного менталитета, речь идет об абсолютно очевидном, известном буквально всем гражданам. Просто граждане не знают, как самоуправляться. И получение ими этого знания в реформу вообще никак не входит. Властные элиты по привычке говорят с народом по принципу 'бери, что дают, и не задавай вопросов'. А значит, как муниципальную реформу ни проводи, и когда ее ни проводи, это будет очередное перераспределение власти и собственности между бюрократическими группами, и не более того. И конфликты с проблемами будут возникать именно и только из-за этого: одни бюрократические элиты выигрывают - другие проигрывают, обычное перетягивание каната. Предложенная реформа хороша тем, что предлагает упорядочить местную власть. Для России системное наведение порядка в любой сфере - задача архисложная и архиважная, и любую серьезную постановку вопроса в этом направлении нужно только приветствовать. Но из предложенной реформы еще не следует развитие местного самоуправления.

Задуманная в 2003 году муниципальная реформа потерпела неудачу, об этом уже можно говорить прямо. Но не только потому, что она пала жертвой предвыборной конъюнктуры и постмонетизационнных страхов. Есть причины системного характера. В России давно научились писать хорошие законы, и 'многострадальный' закон о местном самоуправлении - безусловно, хороший закон, написанный грамотными специалистами. Системная российская проблема состоит в том, что принятие хороших законов не сопровождается созданием всей необходимой инфраструктуры. Под инфраструктурой понимается и необходимая общественная поддержка (если угодно, наличие спроса), и управленческий механизм, позволяющий внедрить закон без искажений, и квалифицированные кадры, способные работать по этому закону. Без инфраструктуры в российских условиях ни один закон не исполняется, а его применение на наших бескрайних просторах почему-то всегда приводит к каким-то совершенно иным, 'странным', 'неожиданным' последствиям.

С переносом муниципальной реформы, решив одну проблему, мы породили другую. Теперь серьезно о развитии местного самоуправления думать не будут ни Кремль, ни губернаторы. На первый план выйдут другие вопросы, а отложенная реформа будет лежать в своем 'долгом ящике'. После президентских выборов 2008 года, в зависимости от их контекста и результата, 'вдруг' о реформе вспомнят наверху, и начнется срочная работа над внесением каких-то корректив в закон. При этом системные проблемы решены опять не будут, поскольку они решаются в рамках долгосрочных национальных проектов, рассчитанных на годы, если не десятилетия. Пока же получается, что вступление в силу нового закона о местном самоуправлении - это сугубо верхушечная политическая игра, а серьезный национальный проект под названием 'Развитие местного самоуправления в России' так никем и не предложен.

Ростислав Туровский, руководитель экспертной сети ФРИП