Кому доверить реформу местного самоуправления?

В России назрела реформа местного самоуправления (МСУ) — нынешняя система и то, как она работает, не устраивает ни жителей, ни федеральное руководство, ни сами местные власти. Проблема, наконец, была признана на самом высоком уровне — вскоре после встречи с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований президент России Владимир Путин включил пункт о реформе МСУ в свое программное послание Федеральному собранию.

«Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы», - констатировал тогда глава государства, поручив премьер-министру РФ Дмитрию Медведеву вместе с главами регионов подготовить предложения по реформе к 1 июля 2014 г. Тот, в свою очередь, помимо губернаторов, подключил к процессу Минрегион, министерство финансов и министерство юстиции, а также Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС) и Конгресс муниципальных образований (КМО). Все вместе они должны выработать соответствующие меры к концу марта этого года.

Работа уже идет — рабочая группа по реформе МСУ получила из регионов около 500 предложений. На первом ее заседании, состоявшемся 16 января, выяснилось, что значительная часть инициатив касается отмены выборности мэров городов, которых предлагается назначать распоряжением губернатора. Однако пока участники рабочей группы к конкретике не переходят, предпочитая действовать осторожно. Так, сопредседатель рабочей группы сенатор Степан Киричук призвал не торопиться, а «посмотреть, что мешает МСУ, что можно сделать, не трогая закон о местном самоуправлении».

Ключевая проблема — это недостаточное финансирование местных полномочий. Иными словами, муниципалитетам и районным администрациям вменяются задачи, никак не подкрепленные материально. Заведомо не исполнимые требования порождают среди чиновников муниципального уровня фрустрацию: куда ни кинь, всюду клин. Денег федеральный бюджет не выделяет, а результат — спрашивает. Неудивительно, что муниципалитеты сами рады сдать такие полномочия, от которых у них лишь головная боль и выговоры от регионального начальства. Уже сейчас многие регионы по разным причинам взяли на себя ряд муниципальных полномочий.

Заместитель начальника городской администрации Калуги Андрей Никишин считает, что при реформировании МСУ необходимо четко определить круг полномочий муниципалитетов и регионов, а также подкрепить их реальным финансированием.

«Каждый современный российский муниципальный служащий высшего и среднего уровня вынужден исполнять полномочия, не обеспеченные реальным финансированием. В итоге приходится либо ходить с протянутой рукой, обращаясь к бизнесу, либо работать, превышая полномочия и вызывая на себя огонь со стороны надзирающих органов», - указывает он.

В отличие от большинства членов рабочей группы по реформе МСУ, господин Никишин знает о проблемах муниципалитетов не понаслышке. Будучи заместителем городского головы, он один из тех, кто действительно работает, что называется, «на земле» и каждодневно вынужден решать задачи местного уровня. Не дожидаясь, пока разнородная команда реформирования самоуправления перейдет от слов к делу, он уже предложил внятный комплекс мер по изменению ситуации, опубликованный в «Российской газете».

Так, калужский чиновник предлагает в первую очередь упразднить действующую систему с городским «двуначалием», когда в городе есть мэр, и — отдельно, - глава администрации. По его мнению, высшим должностным лицом муниципалитета, то есть мэром, должен стать глава исполнительной власти.

В настоящее время в России практикуется двойная система управления городами: из европейской практики был принят институт сити-менеджеров. По замыслу, это человек, далекий от политики, который напрямую должен заниматься только хозяйственными вопросами. На деле же люди часто путают мэра и главу администрации города (местной думы), возлагая именно на последнего всю ответственность за все происходящее в городе.

«Во время выборов в различные органы власти значимость именно этого градоначальника просто зашкаливает. Ведь именно он отвечает за результаты выборов. Получается, что сити-менеджер всецело ответственен как за хозяйственные, так и за политические вопросы в городе», - указывает Никишин на фактическое слияние как бы разделенных сейчас функций.

Кроме того, калужский заместитель городского головы считает, что градоначальника должен назначать губернатор. Логика в этом есть: глава региона избирается всенародным голосованием, и именно он несет ответственность за то, что происходит на вверенной ему территории, в том числе на уровне муниципалитетов. Вдобавок к выборам мэров интерес у населения куда ниже: как следствие - число избирателей меньше, явка ниже, и это дает больше возможностей для злоупотреблений на выборах и «подгона» результатов. Разношерстные градоначальники, которые тянут одеяло на себя и при этом не всегда выбраны реальным большинством горожан — не лучшая команда для слаженной работы на благо развития региона в целом, считает он.

Среди других инициатив Никишина - запрет муниципальным депутатам занимать руководящие должности в муниципальных предприятиях и бюджетных учреждениях; создание «черного списка» чиновников, непригодных для службы на всех уровнях власти; создание реального, а не формального кадрового резерва на местах, а также идея об укрупнении муниципалитетов и создании единообразной структуры управления на местах. Каждое из этих предложений выстрадано в непосредственной практике работы на местах и могло бы привести к быстрому и реальному результату даже по отдельности, не говоря уже о комплексном эффекте. Кроме того, эти предложения приведут к реальному оздоровлению системы власти в стране.

Николай Миронов, гендиректор Института приоритетных региональных проектов, называет предложения Андрея Никишина по развитию муниципалитетов конструктивными и разумными, отмечая, что все они отвечают общему тренду по реформированию муниципальной власти, который сегодня есть в стране: «Подобные идеи сейчас обсуждаются очень активно на разных уровнях государственной власти и экспертами».

«В крупных городах, где власть далека от избирателей, необходимость в реформировании системы назрела. Выстраивание вертикали власти помогло бы социально-экономическому развитию региона. Идею «черных списков» я бы дополнил также необходимостью в искоренении еще и родственных принципов и семейных подрядов. Чиновник должен работать в интересах населения, а не своих собственных», - прокомментировал господин Миронов основные, по его мнению, моменты.

Единственное, с чем эксперт оказался готов поспорить – это укрупнение муниципалитетов и создание единообразной структуры управления: «Упорядочивать абсолютно все без разбора нельзя. Принципы построения власти должны быть логичными, а в основу объединения территорий все-таки следует класть экономические принципы. Не стоит заниматься административной романтикой. Важно привести все в соответствие с целями – курсом на благополучие».

Пока складывается ощущение, что реформа МСУ пошла бы скорее, если бы к работе над ней привлекали не далеких от муниципальных проблем депутатов Госдумы и заместителей министров, а знакомых с реальным положением дел чиновников — таких, как Никишин. Калужский замгорглавы вдобавок обладает федеральным уровнем мышления, он проработал шесть лет в администрации президента. Однако сейчас участие «муниципалов» в реформе ограничивается сбором их предложений со всей России. Последние исчисляются сотнями и превращаются в нестройный хор, в котором трудно отделить зерна от плевел. Особенно людям, которые никогда не работали на местном уровне.

Сергей Петров